发布时间：2013-5-15 9:12:35 作者：张玮 昌道励 来源：南方日报 浏览量：3603 【字体：
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关注控烟条例系列报道之一
“香港对违规抽烟的都是罚千元以上，深圳定在500元不算高”、“以前罚20元的时候都难收到罚款，500元更会激起吸烟者的反抗情绪，很难执法”……昨日，备受关注的《深圳经济特区控制吸烟条例（修订草案）》（以下简称“草案”）举行了以“处罚金额”为核心的立法听证会。
听证现场由4名专家作为听证人，陈述人则包括市卫人委、市控烟协会、市零售行业协会的3名发言代表和8名自愿报名的市民代表。代表们就多个问题积极发表看法，但遗憾的是，因控烟场所经营者和烟草销售者都没有报名参加，烟民代表也只有一名，导致这部分利益相关方有些失语，被认为听证主体之间的博弈不足。
“控烟可纳入公民征信系统”
1998年颁布的《深圳经济特区控制吸烟条例》，是全国第一部地方性控制吸烟法规，但此后14年却未开出一张罚单，成为一纸空文。
而目前正在深圳市人大审议的该条例修订草案不仅较此前有了较大改变，处罚金额也大多借鉴其他城市的经验，在“个人公民责任、经营管理者责任、销售者责任、违反广告规定责任”等6大事项8项具体条款上都采用了最高额度。但大幅提高罚金再次引发外界争议，也成为此次立法听证会的初衷。
不过，昨日的听证现场，“处罚金额”并未成为“绝对主角”，包括“如何开罚单、执法可行性、12个部门联合执法是否有效”等问题都频频被听证代表谈及。
“我来的目的就是希望‘开罚单’。”市民代表金焰律师认为，草案在制度上应有所创新，而不仅仅是通过处罚额度的提高来解决问题，“如果条例修订后，还是跟以前一样开不出罚单怎么办？”
“开罚单的‘前置程序’可以少些”，金焰表示，“最好取消‘劝阻’字眼，否则现实中难以执法。”对于这一观点，市控制吸烟协会秘书长庄润森也表示认同，认为劝阻无效再去处罚，很难开出罚单，难以起到威慑效果。
多位代表提出，仅靠罚款来控烟是对其执法效果的理想化预设，但现实与理想有差距，建议能引入征信制度。“根据《行政处罚法》的有关规定，对于20元以上的罚款，一般不得当场收缴。但如若不当场收缴，事后就更难收缴了。”市民代表窦艳蕾建议，将控烟管理纳入公民个人征信制度，“比如吸烟人不听劝阻，如被记录在案，将对其贷款、就业、社会福利等加以限制”。
“罚责方式不能‘一刀切’”
由于草案中的大部分罚责对象都是“违规的吸烟人和经营者”，并未对这些群体中的不同层面进行细化，罚责方式和罚金被认为过于“一刀切”，不利于执行。
“比如个人违规吸烟的处罚金额是500元，这对于大量生存在原关外的农村进城务工人员来说就是个沉重的负担，而且恰恰是这部分人群中存在许多文明习惯还不是很好的情况。能否设置弹性罚款？”市民代表李铁牛说。
“对于低收入人群可以考虑用其他方式替代罚款，比如选择参加社会服务的方式来抵除。”深圳大学法学院副教授赵明昕说。
华南师范大学法学院院长崔卓兰认为，关于控烟行为的执法，不能用处罚代替一切，应该结合各种行政执法手段，如教育、奖励等。“处罚是必要的，但不是唯一手段。”崔卓兰表示，对于吸烟者、销售者和广告商等，应根据违法情节程度给予不同种类的处罚，不能一刀切。
而听证代表对于烟草销售者和烟草广告商的看法却非常一致，大多认为罚责和罚金还可以更大些。“只要有香烟在销售，青少年就能买到香烟，所以对于违规的销售商，我认为应该考虑暂扣或吊销其执照。”窦艳蕾说。她同时认为，对烟草广告和变相烟草广告的打击非常必要，“一些烟草商利用电影、电视剧等软性的植入广告来宣传，还有人打着艺术的旗号来传播吸烟的概念，这些都应纳入管理范围”。
庄润森也认为，当下烟草广告屡禁不止，尤其是打着赞助体育活动比赛的幌子来做广告的情况很多，“就在上周，我还看到一个知名香烟牌子赞助了一场网球赛”。
“听证主体之间博弈不足”
尽管市人大称此前已在报纸和网络上做了宣传，但在昨日听证现场八名主动报名的市民代表中，只有一人是烟民，而禁烟和限烟场所的经营者代表则无一人报名，导致这部分利益相关方的声音有些缺失。而在听证人之一的深圳广播电视大学法学专业负责人、副教授徐伟询问阶段，提出希望“涉及经营者群体来谈谈”时，场上甚至一度冷场。
“听证会上各位的发言都很好，但是有一个问题，即出席听证会发表意见的主体不足，没有烟草经营者、销售者和缺乏烟民代表，而出席听证的市零售商协会，其本身也不是经营烟草的。”赵明昕副教授在接受采访时坦言，所有相关利益主体都应该进行博弈，充分表达自己的意见，以便法规的制定。“听证会是一个程序、一个过程，而不是一个结果，什么意见都应该在立法过程中得到体现。”
而崔卓兰院长则认为，控烟是一个循序渐进的过程，结合处罚手段和宣传教育，将让社会意识到烟草的危害，而教育是更为重要的一个方面，“要通过立法让全社会意识到烟草的危害，让其从不良习惯变为违法行为”。
■观点交锋
在禁烟区吸烟罚500元究竟高不高？
立法背景：条例草案针对“在禁烟区吸烟，不听劝阻且拒不改正的”，拟将罚金由此前的20元增至500元，这也意味着罚金提高了25倍。
正方：处罚金额高才有震慑力
邱文斌是报名参加听证的陈述人中唯一一个烟民。他直言，让一个烟民忍住不抽烟的感觉，就像大家饿了很久还吃不到饭时候的感觉。“烟瘾大的时候必须抽烟，否则非常难受，宁可不吃饭，也要把烟钱省出来。”因此，他对禁止烟草的难度深有体会。
在他看来，500元的处罚金额非常有震慑力。“以全市每年公布的社会平均工资来看，大约是5000元左右，而500元的罚款就相当于工资的十分之一，我看到这个确实就怕了。”不过，尽管是个老烟民，他也认为，对于不听劝阻、拒绝改正的人必须进行罚款，500元他觉得可以起到控制作用。
深圳市控烟协会秘书长庄润森也认为，加大对违反禁烟者的处罚力度，罚到违法者有顾虑，才能使控烟工作顺利进行。“香港的罚额和执法力度就很大，比如罚1500港币、2000港币，就有震慑力”。
反方：罚点太高易引发抵触情绪
“吸烟是一种习惯，并非违法行为，改变吸烟的陋习主要是靠宣传教育。”在市民代表颜雪明看来，一个人在公共场合吸烟被罚了50元，也会吸取教训，但太过倚重处罚，则会引起被罚者的反抗，为执法带来困难。“扰乱社会治安的行为、妨害社会管理的行为大都处以200元以下罚款，建议在禁烟区吸烟的罚款以不超过200元为宜，50元、100元比较合适。”
市民代表金焰也赞同这个观点，他认为起罚点过高会引起执法过程中烟民的抵触，增大执法难度。此外，草案未对吸烟的情节和违法程未予以区分，建议设置累计加罚制度。比如罚款额在20元到200元之间，在一年之内，如果消费者被处罚了5次，就逐次加大处罚力度。
“深圳是一个移民城市，尤其在关外，来自农村的人员很多。罚款500元对他们来说是很大的金额。若罚款次数多了，也是生活的沉重负担。”市民代表李铁牛建议，结合其他形式代替罚款，比如让违法者做社区义工或者其他社会劳动代替。
限烟经营场所是否应该设置吸烟室？
立法背景：条例草案规定，限制吸烟场所的经营者或管理者不设置吸烟室又不禁止吸烟，且逾期不改正的，罚3万元；设置的吸烟室不符合规定且逾期不改正的，罚2万元。
正方：设立吸烟室更人性化
“在禁止吸烟的场所也应该搞吸烟室，给大家一个吸烟的地方，人性化一点。”市民代表金焰认为，对于违反条例的商家则应该重罚，若不设置吸烟室又不禁止吸烟，警告后逾期不改或一年内再犯的，处以3万元罚款。若在一年内，因为经营场所有违法吸烟行为超过5次的，处以10万元罚款。
反方：设立吸烟室场地有限制
“修订草案中并没有对吸烟室的面积大小、占营业场所比例等具体数据，也看不到各项吸烟室的技术指标。在现有技术条件下，吸烟室并不能有效分隔烟雾。”市民代表窦艳蕾认为，深圳的休闲、餐饮服务场所大多是中小企业，有的营业面积只有几平方米。“与其浪费有限的政府资源去雇佣专业人士监管休闲、餐饮场所的空调、换气设备，不如全面禁烟，减少执法成本。”
“深圳中小型商家很多，消费者停留时间不长，设立禁烟室对商家的压力很大。”深圳市零售商业协会推荐代表陈忱表示，目前深圳的人工成本等各方面压力很大，设立吸烟室对商家来说是个负担。
而在听证会即将结束时，此前对设立吸烟室持赞同态度的金焰，也改变了原来的观点。“吸烟室在设计上是一个难点，很多餐厅很小，设一个吸烟室不符合实际，也很难做到。”金焰表示，在美国和加拿大等地，也并非所有餐厅都有吸烟室。
经营者未履行劝阻职责是否该重罚？
立法背景：在禁止吸烟场所或者区域的吸烟者，场所工作人员应当要求其熄灭点燃的烟草制品，或者劝其离开；对不服从劝阻者，应当向有关监管部门报告，否则经营者将被罚3万元。
正方：对商家可以考虑加罚
“控烟工作需要公共场所经营者的参与，若没有设置好标志，处罚1万元还不够，应该处罚5万元。” 深圳市控烟协会秘书长庄润森认为，对商家的处罚力度还可以加大。金焰也认为，“对于商家可以考虑使用加罚，增大震慑力。”
反方：处罚过重易让权力寻租者钻空子
“对经营者的过重处罚，在目前的社会环境下，容易给恶意寻衅者以及寻租者提供合法的勒索理由。”颜雪明建议，应与日常监管、处罚吸烟行为相结合。若发现吸烟者，且经营者已尽到劝说、制止的责任，则不处罚。否则，与吸烟者一起处罚，处罚的幅度以吸烟者罚款的两倍为宜，如500元以下罚款。
在陈忱看来，罚款多少并不重要，关键是顾客不听劝阻时，商家如何阻挡？“对于商家来说，顾客就是上帝，如果他不听劝阻，如何来执法？”陈忱表示，对于一个条例来说，落实和执行是最重要的，怎么实施？罚款怎么收？这都是重要的问题。
■部门声音
市卫人委代表张欣：
高额罚款目的在于阻吓潜在违法行为
作为目前控烟管理的政府部门，市卫人委的发言代表是疾控处副处长张欣。张欣表示，烟草烟雾含250多种有毒有害物质，69种已知的致癌物。同时，二手烟是室内环境中PM2.5的主要来源。
“实验结果显示，在一个35平方米左右的房间，吸1支烟产生的烟雾可使室内PM2.5的值达到300微克/立方米，吸3支烟则超过1000微克/立方米，远远超出世界卫生组织的标准（24小时PM2.5平均浓度不超过25微克/立方米）和美国环保署推荐的健康标准（PM2.5高于65微克/立方米）。可见，在室内公共场所或工作场所，即使只有1个人吸烟，也会给他人带来高浓度的二手烟暴露。”
张欣坦言，深圳市最近一次的流行病学调查数据显示，深圳15岁以上居民吸烟率为17.5%（男性39.4%，女性1.0%），44%的人群遭受二手烟暴露。“烟草造成的健康危害、疾病负担和生命损失严重威胁着深圳城市经济建设和发展”。
“为了禁烟，许多国家和地区目前都对违例吸烟的行为苛以高额罚款。例如香港为1500港元、澳门分不同场所分别为400或600澳门币、台湾地区为2000—10000元新台币、新加坡为1000新加坡元（约5000元人民币）。为此，深圳的修订草案除扩大了禁烟场所和限烟场所的涵盖范围，还参考了港澳、新加坡等国家和地区以及哈尔滨、天津、广州、上海等地的控烟条例规定，大幅提升了处罚数额。”
张欣说，高额处罚是法律“一般预防”的重要手段，其目的是通过经济手段来阻吓潜在的违法行为，“既然是阻吓，就必须达到能够起到阻吓效果的金额”。张欣特别强调，罚款并不是目的，而是手段。条例的最终目的是控制和减少烟草烟雾的危害。
“我们深知高额的罚款将会引起社会各界的广泛关注和讨论，但高额的罚款对违法者具有威慑作用，只有触动违法者的直接利益，才能保证法规执行的实际效果，维护法规的尊严。”
■链接
部分国家和地区违例吸烟罚款额度
香港：1500港元
澳门：400—600澳门币
台湾：2000—10000元新台币
新加坡：1000新加坡元
（约5000元人民币）
美国纽约州：2000美元
俄罗斯：1000—1500卢布
（约为200—300元人民币）
■听证代表名单
听证人名单
崔卓兰 华南师范大学法学院院长
李朝晖 深圳市社科院政法所所长
赵明昕 深圳大学法学院副教授
徐 伟 深圳广播电视大学副教授
陈述人名单
1.组织机构推荐代表
张 欣 市卫人委
庄润森 市控制吸烟协会
陈 忱 市零售商业行业协会
2.市民代表
窦艳蕾
颜雪明
杨志明
Gregory Sharpan
李铁牛
金 焰
吴梦舟
邱文斌