有支持控烟的学者认为,中国的烟草税率长期被高估,真实税率应是40%到46%左右,距离世卫组织提倡的“70%”仍有上涨的空间

     提高烟草税收和价格,常被认为是最有效且行政成本最低的控烟措施,但也因烟草生产者的抵制而很难落实。据财新记者了解,中国有望加速对烟草增税的进度。

     中国疾病预防控制中心原副主任杨功焕不久前曾在一次研讨会上直指中国控烟立法的滞后,措施不力。2012年,官方出台的《中国烟草控制规划(2012-2015)》就提出要制定全国性的禁烟法规,并将青少年吸烟率从2010年的11.5%逐步下降到8.5%以下,成年人吸烟率由28.1%降至25%以下。但杨功焕对此不乐观,她称,“前两年就毫无进展,全面禁止烟草广告、赞助和促销以及全国性公共场所禁烟立法等方面都没有看到大的突破,如今时间表里只剩下了一年时间” 。

     不过,遇冷数年的烟草提税动议近期又有新进展。10月22日,烟草部门与控烟人士“破天荒”召开了一次内部研讨会,就税率问题进行深入讨论,并达成了部分共识。

     在这次会议以增加双方的交流沟通为目的研讨会上,双方探讨了关于卷烟税率计算的分歧在哪里。双方共同计算了中国烟税的真实税率,数值低于烟草部门的测算。控烟专家们对此表示乐观,他们认为,只有就真实的卷烟税率达成共识,才能确定加税的必要性和幅度,也才能形成正确的控烟决策。

     “这是多年来针锋相对的双方第一次坐下来谈,费了好大力,很难得。” 从事烟草税收研究超过二十年的专家,加州大学伯克利分校教授胡德伟这样告诉财新记者。

     “以税控烟”依据了最基本的经济学原理:提高卷烟消费税税负,进而提高卷烟价格,从而减少消费量。据胡德伟测算,烟税每包增加一元,会引导410万人戒烟,可挽救一百万人的生命,同时政府税收也能增加854亿元。并且,由于低收入人群的价格需求弹性较高,加税更能促使该群体戒烟或少吸,省下来的开支可增加家庭教育医疗等投入。

     中国施行世卫组织《烟草控制框架公约》这一国际条约已有多年,但吸烟率和烟草销售额双双不降反升,控烟成绩在所有缔约国中排名倒数 20%左右,而目前中国卷烟零售价和税率又双双低于国际水平,因此,一些专家认为加税加价空间较大。

     在不久前的2014 年 10 月 15 日,在莫斯科举行的《公约》缔约国第六次会议上,世卫组织建议各国,烟草消费税应占烟草制品零售价的70%以上。

     就在会议前的 10月13日,中国财政部部长楼继伟在《求是》发表名为《深化财税体制改革 建立现代财政制度》的文章,其中提出:“完善消费税制度。调整消费税征收范围,优化税率结构,改革征收环节和收入分享办法,增强消费引导与调节功能。”

     这一表述被控烟人士视为调整烟草消费税的信号,因为就在今年两会的记者会上,楼继伟就曾表示,关于消费税,“还不仅仅是从生产环节,从批发和零售环节也可以征收消费税,比如说烟草,在生产环节征收,在最终接近零售的批发环节也征收烟草消费税,我们也可以这样做。”
中国当前的卷烟税率有多高,关系到未来提税的空间有多大,这是首先需要厘清的问题,亦成为烟草专卖局和控烟人士争论的焦点。

     烟草局认为中国卷烟税率“已经接近60%”,据其估算,2013年中国卷烟零售总额为13728亿元,该年度烟草行业的综合税负超过八千亿,因此,中国卷烟的综合税赋为59.5%,这样看来,与世卫组织所倡导的“70%”标准相差不多。因此,烟草局认为,烟草行业承担的税收负担已经很重,继续加税弊大于利。

     但控烟界采信的税率与烟草专卖局的版本相差悬殊,根据who烟税模拟项目负责人、对外经贸大学教授郑榕的测算,中国2011年流转税占零售价的46%,而胡德伟等学者经过测算认为,实际税率为40%左右,这一结论与财政部财科所副所长白景明的测算结果相同,白景明得出的税率也是40%。

     不仅如此,国务院发展研究中心对外经济研究部部长赵晋平及团队的研究成果也与卫生和财税系统达成共识。赵晋平表示,“国际上关于烟草税收的中位线,所占的比重是60%-70%,这是税占整个零售价格的比重。我们现在是45%-50%,还有10到20个百分点的差距。”

     胡德伟告诉财新记者,卷烟税率是采纳烟草局坚持的“59.5%”,还是学界测算的“40%到46%”,意义大有不同,代表着两种立场。烟草总局高估税率,“领导一看,就会觉得已经很高了,没必要再着急加税了,这会对决策者产生误导”。而如果采纳40% -46%这一结论,就更能体现加税的紧迫性。

     真实的卷烟税率到底是多少,该不该提高烟草税收,控烟派和烟草当局多年来隔空喊话,相持不下。在控烟方看来,提高烟草税收可以达到三赢局面(即政府获得更多税收,烟草企业增收,国民减少吸烟),而烟草局则认为加税会增加低收入吸烟者负担,造成烟草走私成风,政府税收流失,并造成烟草业大量失业,双方要达成共识困难重重。

     但在10月22日的研讨会上,烟草局人士按在场学者们提倡的标准(即世卫组织标准),在剔除消费税之外的其他税收后,也算出卷烟税率是50%,与胡德伟和郑榕等学者的结论比较接近,与烟草局之前持有的“接近60%”一说相去甚远。

     对于其中的缘由,胡德伟解释称,烟草专卖局此前计算的是综合税赋,这包括了消费税、增值税、所得税、城市发展及教育附加税等税收,而国际通行的计算标准则只计入消费税,因为消费税以外的其他税项并不直接联动到零售价中,而零售价恰恰最直接影响消费者行为。“举个最简单的例子,烟草公司给职工盖房子也要交税,这种税怎么能算进去呢?”

     如果把综合税赋作为分子,数值更大,将其除以零售总额,算出来税率当然更高,而消费税口径更小,算出来的税率自然较小。“这就找到了分歧所在”,与会双方确认,如果按照世卫组织的计算口径,中国烟草制品实际税率在40%-46%之间。

     其实,中国烟草行业几年前已经加过一次税,自2009年5月起,中国大幅提高了卷烟消费税,在对卷烟保持从量定额税率(0.003元/支)征收的基础上,又分别将甲、乙类卷烟的比例税率由45%、30%提高到56%、36%,同时在批发环节加征一道从价税,税率为5%。

     “然而,就在提税第二天,烟草局就表态要内部消化税率调整带来的成本提高,零售价不会调整”,中疾控副主任姜垣透露,这就是所谓的“加税不加价”。烟草行业通过牺牲自身利润来消化掉增税,以确保零售价不涨,销量不减。吸烟者在加税前后的2008年和2010年,每日需要量均保持在16支,几乎不变。烟草行业凭借专卖制度对零售价形成的强大控制能力,使得税价不联动,让“以税控烟”效果大打折扣。

     因此,胡德伟强调,税收只是一种工具,控烟最关键的还是零售价格,税的增加一定要反映到价格提高上面,这就是要实现“税价联动”,这才是中国控烟最有效的政策。
 


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