中国控烟30年依然落后于世界，学界建议重组中国政府控烟架构

为何中国控烟进程缓慢？公共卫生专家分析，政企合一的烟草利益集团夺去了中国控烟的部分领导权，是最重要的原因。

由于过去中国《烟草控制框架公约》履约工作部际协调领导小组的组长单位是工信部，而烟草专卖局是工信部的代管单位。

这导致烟草专卖局掌控了中国的烟草控制，并以政府代表团的名义参加了烟草控框架公约的谈判，在国际会议上公开反对《公约》及其《实施准则》的制定。

“中国决定将WHO《烟草控制框架公约》履约领导小组组长的位置，由工信部转交给国家卫生健康委，这让全世界的控烟界为之欢呼”，从事控烟的世界卫生组织驻华代表处技术官员Kelvin周二在一个控烟活动上说。

5月22日，世界无烟日来临前，中国医学科学院基础医学研究所/北京协和医学院基础学院发布新书《中国控烟》。在中国著名公共卫生专家、中国医学科学院基础医学研究所杨功焕教授主持下，《中国控烟》梳理并剖析了过去30年的中国控烟历程，也对未来中国控烟提供了政策建议。

有限的进步

最近十多年，尤其是2015年后，中国的烟草控制有了一些重要进展。

哈尔滨等15个城市已经相继出台符合世界卫生组织（WHO）《烟草控制框架公约》（下简称《公约》）精神的无烟立法。北京、上海、深圳的公共场所无烟法规完全符合公约要求，堪称表率。越来越多的城市、机关、企业加入无烟单位创建。

2013年底，作为中国高层领导的政治支持，中共中央办公厅和国务院办公厅高规格联合发布《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》（下简称《通知》），使得各级领导干部知所规避。“但由于缺乏有效的执行措施，《通知》的政治影响力随时间推移有所下降。”

2015年，通过提升烟草税，中国调整了卷烟价格，一方面增加了政府收入，又能减少卷烟消费。2015年和2016年卷烟消费出现了2.3%和5.6%的下降，但2017年卷烟消费已经又较前一年上升了0.8%。

“这与卷烟价格仍旧偏低，且中国居民的卷烟支付能力逐年上涨，税占零售价格的比重远低于世界卫生组织建议的标准有关。”

经过10年的控烟倡导，《广告法》成功修订，加上其他法规相继生效，大多数烟草广告和促销形式在法律上得到禁止。

在中国政府支持普及下，中国多地建立了戒烟诊所和戒烟热线，引入了简单戒烟干预技术，更新了临床戒烟指南，并发展了戒烟热线指南。虽然一半的吸烟者都有戒烟需求，但戒烟率仅为18%；无人造访戒烟门诊，与烟草成瘾的诊断、治疗和咨询服务未融入到医疗卫生服务体系，特别是基层医疗卫生服务机构中；戒烟服务和治疗成本完全没有被医疗保险计划覆盖，或通过公共基金或补偿计划支持等因素密切相关。

杨功焕教授称，中国控烟虽然有进步，但与中国3亿多吸烟者、7.4亿二手烟烟雾暴露者，每年因烟草消费导致100万人死亡的健康危害相比，中国的控烟依然明显落后于世界控烟进程。

中国疾控中心负责烟草使用监测的肖琳博士说，从2010到2015年，五年时间的控烟努力，中国的吸烟率仅仅降低了0.4%，但由于人口增长，吸烟人口增加了1500万，同时吸烟量也在增加。“如果控烟不采取更有力措施，2030年健康中国的目标是无法实现的。”肖琳说。

《“健康中国2030”规划纲要》提出，到2030年，中国15岁以上成人吸烟率要降低到20%。中国疾控中心控烟办副主任姜垣说，这个数字意味着，未来12年，我们们要降低7%的吸烟率，每年要降低0.6%。她经常自问，“我们能实现这个目标吗？”

强大的“对手”

《中国控烟》书中提到，中国烟草业使用了系列策略阻碍烟草控制，包括夸大烟草产业的经济重要性，操纵和影响烟草控制的政策和立法，资助科研人员，制造伪科学，诋毁和歪曲业经证实的科学结论，宣传烟草文化，对抗控烟行动，操纵舆论、改善烟草企业的社会形象以及对控烟倡导者进行政治威胁，来与控烟力量抗衡，推广和促进烟草的使用。

2014年《公共场所控制吸烟条例（征求意见稿）》征求意见，2016年被列为国务院一类立法项目，但相关行业和机关认为该条例“过于激进”极力反对，致使该法案已经搁置三年多，也未出现在2017和2018年的国务院立法计划中。

“国家立法受阻，给地方立法带来了很大的负面影响”。2018年5月，杭州市政府提出了违背《公约》精神、在室内公共场所允许设立“吸烟室”的城市控烟条例。“若杭州法规通过，会导致中国无烟立法倒退”。

我国著名心血管专家胡大一教授说，国家控烟条例依然遥远，公共健康和控烟界只能一个个城市打好“保卫战”，不允许杭州漏水，如果杭州控烟立法失守，这将是杭州城市发展史上的丑闻和耻辱。

但另一名专家说，我们没法一个个城市“死守”，国家卫健委应该出台官方意见，不允许地方立法违背中国政府签署的国际公约。

国家烟草专卖局一度篡改《公约》13条文本，阻碍《广告法》修订，至今依然阻碍国内相关法规的有效执行，以教育、科学研究、体育、音乐、文化、社会公益和公众教育活动为名的烟草赞助、烟草销售点的品牌广告依然未有有效禁止。

国家烟草专卖局在《公约》第3和第4次第约访会议上，阻挠第11条、第9和第10条《实施准则》草案通过，由此国际控烟联盟多次授予中国政府代表团“脏烟灰缸”奖。

《公约》第9、10、11条，分别为烟草制品成分管制、披露以及烟草制品的包装和标签。这些本是控烟最基本的策略和措施，但以往均由国家烟草专卖局负责执行。国家烟草专卖局在《公约》第3和第4次第约访会议上，阻挠第11条、第9和第10条《实施准则》草案通过，由此国际控烟联盟多次授予中国政府代表团“脏烟灰缸”奖。

过去二十多年间，国家烟草专卖局不仅不履行公约，反而在全国范围内强力实施“卷烟降焦工程”，通过《烟草行业中长期科技发展规划纲要（2006-2020）》等系列政府公文，采用行政手段、推荐获奖等方式措施，将“低危害、低焦油”卷烟作为核心发展战略，谎称这是履行《公约》的行动，推行添加中草药、香料、着色剂等添加剂，增加卷烟的吸引力。“中式卷烟特征理论体系构建及应用”入围国家科学技术进步奖以及作为国际大丑闻的“烟草院士”都是这个背景下的产物。

2008年出台、2011年和2016年两次更新的国内烟盒健康警示规定是烟草专卖局负责制定和执行的，但有关规定违背公约精神，不能传递任何烟草危害健康的有效信息。

“这是国家烟草专卖局以国家公权力为烟草企业谋利益的典型案例。”到2016年，105个缔约国采用有效的图形警示包装标识，覆盖世界人口的58%。2017年，国家烟草专卖局副局长在两会上仍然强硬宣称，中国的烟盒健康警示已经满足《公约》精神了，烟盒上绝不可能放置图形健康警示。

曙光终于出现？

为何中国控烟进程缓慢？杨功焕分析，政企合一的烟草利益集团夺去了控烟的部分领导权，是最重要的原因。

由于过去中国《公约》履约工作部际协调领导小组的组长单位是工信部，而烟草专卖局是工信部的代管单位。

机构改革前的控烟履约领导小组架构。

这导致烟草专卖局掌控了中国的烟草控制，并以政府代表团的名义参加了烟草控框架公约的谈判，在国际会议上公开反对《公约》及其《实施准则》的制定。

“小组的领导权掌握在谁手里，就决定中国控烟这艘船将驶往什么方向”，中国控烟协会原副会长许桂桦说。

2018年，曙光初现。国务院机构改革，把控烟履约的职责从工信部划归到国家卫生健康委员会，“这是一个很大的进步”。

“牵头单位改到卫生健康委，为中国控烟提供了很好的契机”，一名从事学生健康相关工作的官员表示，希望国家卫生健康委切实担负职责，加强履约协调工作。

由于多个政府部门进行了机构调整，《中国控烟》建议国家重组《公约》协调机构，排除控烟阻碍，以国家卫健委为组长单位，财政部和外交部为副组长单位，教育部、司法部、交通部、文旅部、农业部、海关总署、税务总局、市场总局、广电总局组成的履约协调领导小组。

新探健康发展研究中心主任王克安说，应该增加履约领导小组成员部门，比如司法部，原来国务院法制办的职能已经并入其中，国务院公共场所控制吸烟条例立法的出台，需要司法部尽职尽责。

同时，“还要加强履约机制建设，明确部门职责和约束机制”。杨功焕称，此前，专家已经数次建议，国家在控烟政府架构中，排除烟草专卖局和行业的干扰，这次的机构改革是一次契机，工信部和国家烟草专卖局再不应该进入控烟履约的协调领导小组中了。

《中国控烟》同时给出8条对策建议：

1. 把烟草控制纳入政府绩效评估

2. 重组公约协调机构，排除控烟阻碍

3. 定期发布国家控烟行动计划

4. 加快推进《公共场所控制吸烟条例》出台，确保室内公共场所和工作场所100%无烟

5. 强化公共教育，图形警示上烟盒

6. 定期监测评估，报告控烟政策执行进展

7. 加强控烟人力资源建设，保障控烟工作经费的持续投入

8. 扩大控烟联盟，动员公众，促进全民控烟

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