发布时间：2013-2-25 9:12:06 来源：法制日报 浏览量：3645 【字体：
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出台不到两个月的《中国烟草控制规划(2012-2015)》近日遭到“炮轰”。多名业内权威专家在《中国控烟规划(2012-2015)》解析会上,对于控烟规划表达了不同意见。
记者了解到,专家们质疑的焦点,集中在控烟规划对于《烟草控制框架公约》的法律效力打了“折扣”。
烟草控制政策受利益集团影响
“虽然这个规划中不乏积极的元素,如在广泛禁止广告、促销和赞助以及推动地方加快公共场所禁烟立法方面提出了明确的目标,但总体来看,这是一个由烟草业控制的,应付公约要求的规划。”中国疾控中心原副主任杨功焕教授说,“之所以会出台这样一个充满矛盾、缺乏执行力,特别在烟草加税加价、烟盒包装和烟草成分披露方面违背公约精神的控烟规划,主要原因是没有将烟草业排除在控烟政策制定与实施之外。”
杨功焕说,控烟规划的各种矛盾之处表现在:
在指导思想中,既说以保障人民健康为中心,又不减少烟草供应,对过去10年的烟草产量快速增长还视为成绩。
在目标设定中,要求人群烟草使用率下降,但不设定减少烟草产品供应的目标。
此外,烟草加税加价是最有效的减少烟草需求的措施,但规划只字未提,变成了加强烟草税收、价格和受益管理的内容。控烟规划中还要求建立完善的烟草制品成分管制和信息批露制度,却以充分利用现有资源为名,把国家级烟草质检中心放到中国烟草总公司郑州烟草研究院。
“价格和税收措施是减少各阶层人群特别是青少年烟草消费的有效和重要手段。国家控烟规划中有关烟草税收内容只涉及烟草税收管理、价格管理和烟草企业收益管理,没有提高烟草税率和烟草价格的承诺、没有调整税率的方法、没有税价联动的规定、没有提高烟草价格的时间表。在这样的税价管理规划之下,很难达到既定的控烟目标。”中国疾控中心控烟办副主任姜垣进一步解释说。
国际防痨和肺病联合会中国资源中心甘泉博士也认为,规划没有切实反映《烟草控制框架公约》第9、10条实施准则中关于禁止某些添加剂的要求。规划中提到的国家级监督检测中心现设置在中国烟草公司郑州烟草研究院,这种自监自管的做法违反公约规定,并为违规操作留下很大空间。应该由第三方开展烟草制品的监督检测；采取具体措施,切实保障并加强公众和社会组织的知情权及监督职能。
“没有哪一个国家的烟草控制是由管理烟草生产的部门来负责控烟。要防止烟草控制政策受利益集团影响。”杨功焕说。
禁烟全国性立法依然存在争议
据了解,国际公约要求的立法目标为,“所有人都应受到保护,以免接触烟草烟雾。所有室内工作场所和室内公共场所都应是无烟的”。
但在控烟规划中,对于上述要求的体现并不明显。
“规划明确提出降低二手烟的目标:到2015年将二手烟暴露率从2010年的72.4%逐步下降到60%以下。措施是全面推行公共场所禁烟。”首都医科大学教授崔小波说,“规划提出全面推动公共场所禁烟明确三项任务,健全公共场所禁烟法律法规,加大公共场所禁烟执法力度和加快无烟环境创建步伐。但每项任务都既没有时间表也没有责任主体。”
崔小波还认为,规划在健全公共场所禁烟法律法规的任务时,将“评估公共场所控烟法律法规成效”作为重点,把“研究制定全国性公共场所禁烟法律规定”作为远期目标。而将“推动地方加快公共场所禁烟立法进程,制定出台公共场所禁烟法规”作为近期目标。此发展战略必将大大延误全国立法进程,使2015年降低二手烟暴露率12.4%的目标根本无法实现。
据介绍,目前,绝大多数禁烟法规都是2006年以前的,缺乏执法效果。虽然近年来,出现了上海、杭州、哈尔滨等7城市的法规或规章,但法规的差异性已经导致了居民之间矛盾发生。
“由于中国没有全国统一的符合公约生效以后的国家立法。地方立法受到立法权限制,不同城市立法的差异性已经导致了居民之间的矛盾发生。全国在农村居住的8亿农民没有任何有效的法律法规保护他们不受二手烟雾威胁。中国国民的健康权在法律上存在城市和农村的不平等。”崔小波说。
对图形警示上烟包缺乏明确要求
而在此次控烟规划制定过程中,争议最大、最激烈的,是关于烟草制品包装上放不放图形警示的问题。
“实际上掌握着中国烟草业走向的国家烟草专卖局(即中国烟草总公司)主导着这一关键政策的制定。根据规划的描述,2016年前不可能采用图形警示。”中国预防科学院原副院长、新探健康发展研究中心副主任吴宜群教授失望地说,“不采用有效的、直接的、明确的、有冲击力、有震撼力的图形健康警示,如何能够最具体、最清晰、最明确地将使用烟草的健康风险传递给公众?又如何实现规划设定的主要目标:持续降低吸烟率,成年人吸烟率由2010年的28.1%下降到25%以下?”
据了解,公约第11条实施准则为,“缔约方使用彩色的图片警语”。
除了对图形警示没有明确的要求外,吴宜群还认为,在控烟规划中只字不提烟草制品包装和标签不得以任何虚假、误导、欺骗误导信息,或可能对其特性、健康影响、危害或释放物产生错误印象的手段推销一种烟草制品,如“低焦油”、“淡味”、“超淡味”或“柔和”等词语的使用。
此前,烟草业宣扬的“低焦油”、“低危害”卷烟已经明确地被业内人士斥之为“骗局”。