控烟的“公共场所”争议

     历经多年，但控烟形势依然严峻。

     据中国疾病预防控制中心发布的《2014中国青少年烟草调查报告》显示，中国现有吸烟人数超过3亿，占世界吸烟总人数的近30%，约有7.4亿非吸烟者遭受二手烟困扰。

     今年以来，北京、太原、福州、西安等城市纷纷出台政策，加大控烟力度。与此同时，从源头上控烟的措施也在加速推进。4月24日，全国人大常委会第十四次会议表决通过《广告法》修订草案，该草案“禁止烟企在所有公共场所发布烟草广告”。

     新《广告法》将于9月1日施行。当全国人大准备释法和制定实施细则之时，争议也随之出现。仅在册的烟草销售店，全国总计有542.38万家。争议在于，这些地方究竟属于公共场所？还是服务特殊人群的地方？

     控烟长跑

     6月1日起，北京全市范围公共场所、工作场所室内环境及公共交通工具内全面禁止吸烟。违反条例且不听劝告者处以个人最高200元，单位最高10000元的罚款。

     在控烟执法行政处罚第一周内,北京市共有26家单位被行政处罚，共计罚款61000元。“市民发现有在禁烟区吸烟的情况，可以进行规劝和阻止，还可以拨打12320投诉电话进行举报。”北京市卫计委综合监督处相关负责人表示。

     采用罚款的方式，是很多城市控烟的通用做法。《福州市公共场所控制吸烟条例》将于8月1日起施行，室内公共办公场所、会议室等12类场所将全面禁烟，在禁烟区内吸烟将被处以最低20元、最高500元罚款。

     除了罚款外，上调烟草消费税也是控烟措施之一。早在5月10日起，国家将卷烟批发环节价税税率由5%提高至11%，香烟批发价随之同步上调。实施“税价联动”，卷烟平均零售价由2014年的每包11.74元涨到每包12.82元。

     各方反馈的信息来看，通过调税来实现控烟的目的难以实现。“许多烟草专卖店都有促销，提价的部分被销售渠道的促销给消解掉了，通过调税来控烟根本就不可能起到作用。”一位控烟人士说。

     从源头上控制，严控销售渠道，一直是控烟人士努力争取的方向。

     4月，全国人大常委会第十四次会议表决通过《广告法》修订草案。新《广告法》将于9月1日施行，这让控烟人士看到新希望。

     该草案第二十二条规定：禁止在大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告。禁止向未成年人发送任何形式的烟草广告。禁止利用其他商品或者服务的广告、公益广告，宣传烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容。烟草制品生产者或者销售者发布的迁址、更名、招聘等启事中，不得含有烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容。

     “从条款中可以看出烟草广告将得到全面禁止，这令广大控烟人士深受鼓舞。然而，正当全国人大准备释法和制定实施细则的时候，却传来‘烟草销售店是服务于特殊人群的地方，不属于公共场所’的杂音。”谈及《广告法》草案，中国控制吸烟协会常务副会长许桂华表示。

     “公共场所”争议

     烟草销售店，到底是否属于公共场所？这个问题引发了一场争议。

     在中国社科院法学研究所副研究员赵建文看来，烟草专卖、烟草销售店以及流动的售货车等，无论是哪种形式，只要是公开的，公众可以进入的场所就是公共场所。“摆放、陈列等，都属于烟草广告。”他谈道，在很多控烟的国家，他们销售烟草的地方只有烟草名称和价格目录，烟草不陈列在柜台。

     “烟草制品销售点属于法规规定的商店之一种，为购物类公共场所。”北京市问天律师事务所律师张兴说，从定义来看，公共场所是指不特定人可以自由进出。

     针对此，中国控制吸烟协会对北京、上海、陕西、河南、广西五地的507家烟草销售店经营品种进行调查。调查数据显示：98.4%的烟草销售店经营多种商品，仅有1.6%的销售店只经营卷烟，10.8%经营烟酒、87.6%经营多种商品。

     在许桂华看来，几乎全部的烟草销售店都并非专营烟草；进入烟草销售店的人群绝非只有“吸烟者”这一特殊人群，烟草销售点属于公共场所毋庸置疑。“这项调查证明不仅仅是购买烟草的人才去烟草销售店，烟草销售店大多是一个综合性商店，理应被归为公共场所。”她谈道。

     此外，来店的购物者中仅有29.6%是购买卷烟，高达64.2%的消费者购买其他物品。在6595名进店购物者中，有高达22.9%的烟草销售店有未成年人进入。

     中国控制吸烟协会呼吁，全国人大在进行法律解释及工商总局在制定《广告法实施细则》时应明确，烟草销售店亦属于公共场所，应遵守新《广告法》第二十二条的规定，禁止发布烟草广告。

     “为了公共卫生的目的，在对新《广告法》的解释里，一定要把零售店包括在公共场所定义之内。”世界卫生组织驻华代表控烟主管潘洁兰建议说。

     背后的博弈

     “此次混淆概念的目的十分明确，就是要将烟草销售店排除到公共场所之外，进而允许烟企继续做烟草广告。”许桂华直言道。

     实际上，控烟和反控烟，两种力量的博弈始终存在。

     “讨论烟草销售店是不是公共场所，犹如在讨论老虎是不是动物的问题。”中国控制吸烟协会会长黄洁夫坦言，《广告法》经很多的博弈才出台，但是控烟仍走在一条很艰难的路上。双方的博弈刚刚迈出一步，对结果保持谨慎乐观的态度。

     关于背后的博弈，一位知情人士透露，“《广告法》在公布的前一天晚上，争议还在继续，还在修改相关条款。”

     中国疾病预防控制中心控烟办公室副研究员肖琳说，新《广告法》在修订过程中的第二次审议时，就有人提出“烟草销售店应是一个例外”，试图为在烟草销售店里张贴烟草广告“松绑”。

     最终，受邀参与修法讨论者还是达成了共识，决定采取最严格的广告限制标准，将这个例外去除了。“既然统一了意见就应该执行下去，现在在实施的过程中却又重提，是不合适的。”肖琳说。

     在赵建文看来，控烟成效如何，关键在于有关部门的态度是否坚决。他谈道，签订《烟草控制框架公约》之初，就存在故意曲解的情况。公约中要求“全面”禁止烟草广告，但在中国的翻译中就变成了“广泛”。

     “关于烟草零售店是否属于公共场所的争议本无产生的必要，实际上是一场控烟人士与反控烟利益体的博弈。”中国政法大学行政法学教授说