陈怡 王豫穗 王萍 韦琳

  【摘要】 目的 通过调查了解国家及地方控烟法规和政策的实施现状,及其合理性、适宜性与效力,探索存在问题的深层原因,分析并评价实施效果,为推动控烟政策法规的实施与发展提供参考。方法 定性调查方法。结果 国家法规的力度与效力高于地方性法规,政府行为在推动控烟法规的实施中有较大的作用,深入、广泛的宣传教育可以提高法规实施的有效性,人们对控烟法规有较强的认同感与可接受性。结论 立法是约束人们吸烟行为的有效手段。良好的执法过程是保证控烟法规的有效性和严肃性的重要环节。大众传媒结合大众参与性活动可以产生显著和持久的效果。结合行业特点和日常工作开展控烟工作有可持续性。

【关键词】 控制吸烟 政策法规 定性调查

  在国际上,一些国家通过立法达到控制吸烟获得了成功的经验,并且已经看到显著效果。我国也已经开始了通过立法达到控烟工作。中华人民共和国全国人民代表大会通过的涉及到控烟条款的法规已有三个,地方性的政策法规也在许多城市颁布。政策法规的颁布对控制吸烟的整体和局部工作都产生了巨大的推动力,有良好的效果,但是在法规执行与实施的各个环节中,还存在着许多困难与问题。

本调查在于了解国家及地方控烟政策法规在现实中实施的状况以及它的合理性、适宜性、有效性。探索存在问题的深层原因,为推动控烟政策的有效实施和进一步的发展与改革提供参考。

调查范围、内容及对象

1.调查的法规范围:《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国未成年人保护法》和《柳州市公共场所禁止吸烟的暂行规定》(以下简称《规定》)。

2.调查内容:政策法规的执行过程;政策法规的实施效果;人们对政策法规的认识及行为状况。

3.调查对象

上述法规内容所涉及到的各方面机构和其中的相关人员。

方法及样本量

采用定性调查方法:

1.观察法:采用全结构性观察方法,根据每个场所的具体情况,设观察时间为30~60分钟不等。观察了教育、医疗、交通、营业场所、文化场所、娱乐场所6类机构和部门,共观察了34个场所。

2.中心拦截访谈:在《规定》范围的公共场所内,按照计划设计的访谈提纲,对103人进行了“《公共场所禁止吸烟暂行规定》的知、信、行”的访谈。对20人进行了“烟盒警语及焦油含量的效果”的访谈。

3.个人访谈:采用半标准化个人访谈方法,设时间为1.5小时。共访谈62人,涉及43个单位。其中包括柳州市副市长,柳州市卫生局副局长等政府官员。

4.专题小组访谈:设专题为“对国家有关烟草控制政策法规的认识、态度与行为”,在医院、学校、政府机关、工厂的不同人群中共进行了6组访谈。

调查结果

《柳州市公共场所禁止吸烟的暂行规定》:1996年5月16日发布,7月1日起实施。柳州市卫生局是执法的主体单位,市爱卫办、各城(郊)区人民政府(具体落实在卫生局)负责《规定》的具体组织实施工作。《规定》中规定的8类公共场所的各个单位设监督员,作为执法的一线人员,政府机构负责监督员的培训,检查实施效果。

实施效果的观察结果:

教育机构:观察了幼儿园、小学、中学、中专、大学共7个单位。其中二所小学没有张贴禁烟标志。除幼儿园外,在各类学校都发现较多的烟头,小学和中学烟头主要在操场,中专和大学烟头主要大量集中在学生宿舍。

医院:共观察了5所医院。都张贴有禁烟标志。主要在候诊室和病房区发现了一些烟头。共观察到7个吸烟者,其中3个是医生。

营业场所:观察了银行、证券所、商场、书店、邮局、药店共9个场所。除药店外均发现烟头,其中银行和证券所烟头较多,并发现较多的吸烟者。书店、邮局和药店均没有发现吸烟者。

文化场所:观察了博物馆、图书馆。有禁止吸烟的标志。各发现了一个烟头。没有发现吸烟者。

车站:观察了汽车总站、火车站。汽车站禁止吸烟的6个灯箱非常醒目。在候车室发现烟头28个,并观察到8个吸烟者。两个车站都设有允许吸烟的场所,但没有人到此吸烟。在汽车总站看到有工作人员劝阻吸烟。

娱乐场所:观察了影厅、候影厅、歌舞厅、保龄球馆、游艺厅、乒乓球俱乐部共16个场所。在这些场所中均张贴有禁止吸烟的标志。每个场所均发现有较多的烟头和吸烟者,其中以歌舞厅最多,5个歌舞厅共发现有150~200个烟头和50~70个吸烟者。

中心拦截访谈结果:公众对《规定》的知、信、行:共调查103人。其中知道该《规定》的占76.7%,能说出其中内容的占73.8%。持赞成态度的占97.5%。83.1%的吸烟者能够做到在公共场所不吸烟。对在公共场所吸烟持反对态度的占78.6%,能够对在公共场所吸烟行为进行劝阻的占13.3%。

个人访谈结果:各级政府对《规定》的实施都给予了积极的支持。进行了集中、广泛的宣传,并组织了系列大型活动,为推动《规定》的实施创造了良好的开端,大多数公共场所(单位)都制定了遵守《规定》的规章制度,《规定》所涉及到的公共场所在实际工作中上是执法与守法一体化;在《规定》颁布前后的一段时期,由于市政府下发了文件,大多数单位都以各种形式开展了宣传教育工作;在全市性活动的推动下,结合行业特点实施《规定》的具体内容,有较好的效果,如:学校、交通部门、营业场所、文化场所。娱乐场所开展控烟工作难度较大。市政府领导对控制吸烟有清楚的认识,支持开展控制吸烟的工作。但是认为,存在难度。现在的重心是发展经济,不可能在财政、精力、决心上投入太多。几乎所有的访谈对象都知道这个《规定》,并能够说出部分禁止吸烟的公共场所。人们获取信息的渠道主要是大众传媒;在《规定》的执行过程中,由于没有严厉的处罚措施,执法的力度比较弱。人们存在的看法有:应进一步加大宣传的力度,控制吸烟主要还是靠人们的自觉行为,执法没有处罚就没有效力。

专题小访问谈结果:在医院、工厂、学校、政府机关进行了6组访谈。讨论的主要结果如下:参加讨论的各方人士都对《规定》有极大的认同感。赞成并拥护《规定》的实施;认为通过法律手段开展控制吸烟是一个有效的方式。一位教师说:“上升为法律是一件好事”。另一位教师说:“《规定》为劝阻他人吸烟提供了依据。以前没有理由劝阻,现在可以劝阻了”。《规定》的实施创造了良好的社会氛围与支持环境,使人们了解《规定》的内容并自觉遵守《规定》,《规定》的实施对人们的吸烟行为产生了有效的约束力。许多人提出《规定》的宣传工作还应该加大力度。

问题与困难:立法权与《行政处罚法》的影响:柳州市由于没有行政立法权,《规定》没有合法的法律地位,其效力也就较弱。1996年10月国家《行政处罚法》出台后,对《规定》不能进行严格的执法过程,如不能进行经济处罚。这样就显著影响了执行的力度;宣传力度还不够;工作的连续性不够;许多部门的制度还更多地停留在表面。

《中华人民共和国烟草专卖法》:1991年6月29日频布,烟草专卖局为执法主体单位。由烟草专卖局与司法局联合培训执法人员(包括区县局)与所管辖的经营户。国家烟草专卖局负责对卷烟的质量进行检查。

焦油含量:在烟厂我们看了《国家烟草专卖局1998年卷烟产品质量监督抽查结果汇总表》,“甲天下”系列焦油含量12.9mg/支。符合国家低焦油含量标准。但烟盒上标的是19mg/支。

国家重视降低卷烟焦油含量的工作,促进开发低焦油产品,我国的降焦过程是比较快的,从国家烟草专卖局成立,用了十几年的时间,国外用了近40年。

烟盒加警语:所有的烟盒均有“吸烟有害健康”的警语。

个人拦截调查结果:在街头拦截20位吸烟男性进行了警语对其影响的调查。20人均注意到烟盒上的警语并能说出内容。14人相信,4人表示半信半疑,2人表示不相信。18人表示没有因为警语而对吸烟有所顾虑。

烟盒所标焦油含量对吸烟者的影响:在街头拦截20位吸烟男性进行调查。其中16人注意到焦油含量,16人能说出所标成份中的焦油,5人能说出尼古丁,没有人能说出烟咸烟气。7人能说出标记方式为中等或低等,3人说为毫克,13人没有注意过标记方式。对这种标记方式是否理解,13人没有考虑过。18人表示对所标的成份不在意。

《中华人民共和国广告法》:1994年10月27日,工商管理局为执法主体单位。

执法过程:

审批权:省一级工商管理局有权对申请报批的烟草广告进行审批(包括发布的形式、内容、地点、时间)。

监督管理:通过审批的广告到市工商管理局办发布证,由地、市、县一级的工商管理局对发布的行为进行监督管理。市工商管理局主要对广告的经营资格进行审查,指导下级单位进行具体管理。

监控:动态监控:对每天报纸、电视进行监控。静态监控:下属7个分局管辖的工商所对辖区内的广告进行监督管理。对烟草这种特殊类的广告,要求100%的监控。如柳州市1997、1998年发布的烟草广告,通过审批的有5个,都是短期的临时广告,在5个商场发布的条幅广告,还有彩旗气球。

培训:由省的工商管理局对广告经营单位的广告审查员进行培训。对于烟草商赞助的文体活动,审批权也在省级(自治区)工商管理局。只要打名称就要报省一级批。

对《中华人民共和国广告法》实施效果的观察,去年监控的所有广告是3万多条,烟草广告20~30条。

市工商管理局认为:“《广告法》颂布实施到现在,管理执行难度不大,国家要求很严,企业也很谨慎,烟厂属于国有企业,首先是符合国家利益,保护市民健康”。

《中华人民共和国未成年人保护法》:颁布时间为1991年9月4日,没有固定的执法单位。本次调查主要涉及法规的有关内容是:预防和禁止未成年人吸烟,任何而不得在中小学、幼儿园、托儿所的教室、寝室、活动室和其他未成年人活动的室内吸烟。

对相关单位的访谈结果在3个相关单位进行了访谈,法制局、市妇联、团市委,代表了3个不同的方面。3个系统每年都以各种形式(如团市委在广场设咨询点)做了很多普法的宣传教育工作,但都没有涉及到控制吸烟的内容。

妇联的人认为:“法规中有禁止吸烟的内容,但不是重点,现在人们还没有认为吸烟是一个严重的问题。”

团市委维权部负责人说:“平时不太重视控烟方面的内容,可以作为今后的一个工作方面,如果有这方面的要求,我们尽量配合。”还谈到:“平时与卫生系统联系较少,希望得到技术上的支持,光凭团市委做不好,有权威部门就好多了。”

“我认为今年适当侧重青少年控烟方面的宣传力度,可有重点对学校、家长开展这方面的工作。”

讨论与建议

1.在控制烟草危害的工作中,立法是约束人们不良行为的有效手段。从调查的结果看,国家的法律具有极大的效力,如烟盒加警语、大众媒体禁止烟草广告等都有良好的效应;执法过程是保证法律的有效性和严肃性的重要环节,建立一支有效的执法队伍是最关键的,需要各方面的积极努力和配合,建议与各行业开展更多的合作,取得社会的更积极的支持;在落实控制吸烟的政策法规的实施工作中,政府行为对社会所产生的影响是巨大的。我们具有自上而下畅通的行政渠道,可以充分发挥作用。

2.对政策的传播,通过大众传播媒介的广泛宣传,结合大众参与性的活动,具有强烈的冲击力和渗透性,可以产生显著和持久的效果。实际上柳州只进行了半年的宣传和执法工作,但是在柳州市《规定》可以说是家喻户晓,人们仍然清晰地记得两年前《规定》颁布时的控烟热潮;在柳州已经初步形成了控制吸烟的社会文化氛围,使更好地开展控烟工作有了一个良好的基础。如果经常强化信息,可以达到事半功倍的效果(以最小的投入取得最大的效果)。结合行业特点和日常工作开展控烟工作,如车站、文化场所、营业场所等效果较好,有可持续性。

3.医院和学校作为重点干预场所应探索一些更有效的、较深入的及有很强针对性的干预策略,不应仅仅停留在表面的工作上。

4.目前经济发展是政府的中心工作,政府在控制吸烟方面的投入非常有限,在控烟法规的实施中存在着资源的不足。应结合社会经济发展的实际,探索社会可接受性强、实际有效的控制吸烟干预策略。建立更广泛的合作伙伴关系,巩固已有的基础,拓展工作的广度与深度。如可与文化局、宣传部、团市委、妇联、司法局等合作,探讨共同开展控制吸烟工作的领域与方式。甚至也可与烟草行业探讨从对手到联手开展控制吸烟的宣传。

5.对青少年的控制吸烟工作应扩大到普通学校以外的范围,如职业高中、大学等等。建议进一步探讨中专生、大学生吸烟行为比中学生严重的多的原因,是什么影响了他们行为的变化。

6.对大众的控烟宣传可以多方位进行,如烟盒上标出的烟焦油含量的意义,为什么要标出含量等等。还可以利用一些公共场所的宣传条件(如车站、商场的广播,证券所、银行的走马灯等)开展控烟的宣传;在干预中,建议可针对一些与我们非常对立且在人群中有一定代表性的观点展开公开讨论,引起社会的关注,也可以达到宣传的目的。

作者单位:陈怡(中国健康教育研究所,北京市,100011)
王萍(中国健康教育研究所,北京市,100011)
王豫穗(广西壮族自治区柳州市卫生防疫站,545000)
韦琳(广西壮族自治区柳州市卫生防疫站,545000)


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